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开展行政执法检察监督的困境与建议(以行政公益诉讼讼前程序为例)
发布时间:[2017-08-02]  来源:平远检察民行科陈荣泉  浏览次数:598

20157月,全国人大常务委员会授权最高人民检察院开展提起公益诉讼试点,广东省被确定为试点省份。截至4月底,广东省发现公益案件线索1278件,办理公益诉讼案件677件,向人民法院提起公益诉讼84件,办理公益诉讼诉前程序案件593件。一年多以来,我们取得了一定成果,但在开展行政执法检察监督过程中,仍然存在许多困境,本文将以开展行政公益诉讼诉前程序为例,结合行政执法检察监督实践情况,浅谈在工作遇到的困境并提出建议。

一、开展行政执法检察监督的困境

(一)立法不到位,落实难度大。我国检察机关对行政执法行使法律监督权的依据,主要散见于《宪法》、《人民检察组织法》等法律中,但法条表述较为原则,没有详细的操作规定,实务操作性不强。尽管最高人民检察院出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,对开展公益诉讼讼前程序作了较为详细的规定,但是不等同于法规不能赋予执法监督法律上的效力。对于开展行政监督发送的检察建议或纠正违法通知书以及公益诉讼,都没有具体的落实细则及强制力。检察建议在相关法律法规中规定不多,缺乏强制执行力,造成检察建议的权威性和执行力不足。检察建议除了在《人民检察院刑事诉讼规则》有明确提及外,在《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》等法律法规中都没有相应的规定,这就严重影响了检察建议的权威性。在实践中,很多被建议单位认为检察建议没有强制执行力,不具有约束力,对所提出的意见是否作出整改响应则完全由自己决定,于是对检察建议采取敷衍态度进行回应,从而弱化了检察建议的监督效果。另外,检察建议缺乏进行及时的跟踪回访和督促落实的配套机制,造成被建议单位对检察建议的重视程度不够。虽然根据相关规定,检察建议在发出之后,检察机关应当及时了解检察建议的落实情况,但在实践当中并没有形成合理的配套落实机制。

(二)调查权限不足,监督困难。主要是表现在两个方面,一方面就是调查权限不够,调查配置不足。当行政执法监督被推向民行检察工作的重要位置后,调查权的立法高度和宽度不够,当被调查机关不配合工作时,给调查带来较大的困扰,例如调查权的权限有限和力度不足,往往在调查中手段有限,调查方式简单,调查取证的实际效果不佳。另外,采取调查核实时,调查设备较为单一,不能有效的固定保存好证据。另一方面是办案人员业务有待进一步提高,民事行政检察工作的核心就是监督,对法院诉讼和执行的监督、对行政机关行政执法的监督,均为外行对内行的监督,被监督机关部门多,适用的法律法规多,专业性很强。必须要求监督人员对其他单位的工作性质、内容、程序等都有充分的认识,就要求民行工作人员不断的完善自身的知识面,提升监督能力。

(三)涉及利益面广,外部压力大。行政公益诉讼的开展主要是对生态环境和资源等领域的保护,而经济的发展势必会产生一定的环境污染和资源的破坏,这就是涉及到当地经济发展问题。在目前来看,加强行政执法监督,特别是开展公益诉讼的监督,与当地的经济发展存在一定此消彼长的关系,在经济发展压力下,地方政府需要在经济发展与环境保护间作一个权衡。当执行监督力度超越了当地政府的认为的限度,往往会遭遇当地政府党委的不支持甚至排斥。另外,被监督对象是法院和其他行政执法机关,被监督机关往往为了自身的利益和政绩,对行政执法监督的开展施加一定的压力。

(四)鉴定程序复杂、费用高。在开展行政公益诉讼诉前程序时,最明显的问题就是鉴定的问题。在行政监督案件中,鉴定意见既是认定行政执法机关执法不到位重要证据,也是认定诉讼要求的重要证据。对于案件来说,有着至关重要的地位。当在现实中,鉴定意见作出的程序复杂且价格昂贵,地方政府既没有专门经费,也有鉴定的能力。由第三方侵权行为人申请鉴定并支付鉴定费用,又会影响鉴定意见的真实性。若要求被监督的行政执法机关去申请监督,既没有经费,要求他人“搬起石头砸自己的脚”又不现实。

二、完善行政执法检察监督的建议

(一)推进立法,健全监督机制

及时推荐国家立法工作,确立检察机关开展行政履职监督的法律地位。一是通过立法细化行政履职监督操作细则,将监督目标、监督程序、监督权限和责任等以法的形式确定下来,强化主体责任[2],在完善监督体制和监督构架的前提下,明确各政执法机关的监管范围和责任,理顺整个行政执法监督系统,规范监督程序,实现监督的规范化和程序化。二是拓宽调查取证权的权限范围以及力度,赋予调查权更为宽泛的权限和多样的调查手段,方便进行调查取证,并赋予调查权更高的力度,防止在调查取证中出现不配合调查导致行政监督难以开展的情况。三是建立行政执法监督案件后的事后跟踪、督促的制度,确保检察建议制发后被真正重视和落实。在检察建议发出后,不能仅停留在收到相关单位的书面回复上,还要与被建议单位积极联系,了解整改落实情况。通过回访积极了解检察建议在落实过程中存在的问题,总结经验教训,将这项工作引向深入。同时针对被建议单位无正当理由不予落实检察建议的,应当将检察建议抄送被建议单位的上级主管部门,请其督促、协助检察建议的落实。也可以完善行政问责机制,对不作为、慢作为问题的细化问责措施,按类别和职责区分情况处理。

(二)达成共识,得到党政机关支持

从国家治理结构调整、治理能力提升的角度引导、争取地方党委、人大的领导和支持,从而促进人民法院和有关行政机关的理解与配合。通过检察机关的主动报告、积极争取,得到党委政府和各界对行政执法监督工作的关注和支持。在达成共识的基础上,建立检察机关与行政执法机关的监督协作配合机制,重点突出全线索移送、信息共享、技术咨询三大实效。各行政执法机关确定一名联络员,与检察工作组确定的联络员(由民行部门派出)进行信息通报、材料移送等工作,增强政执法机关的合作意识,资源共享,减少监督成本,克服“难监”和“虚监”,充分发挥各政执法机关的主体效能,从而提升行政监督实效。[4]实现行政执法机关与检察机关互利共赢的局面。

(三)转变理念,重视素质培养

主要应从执法意识、人才储备、专业化构成等方面加以完善:一是树立监督队伍的秉公执法意识,把思想政治建设摆在首位,不要怕得罪人,更不怕得罪熟人。我们作为行政执法不当履职的监督者,是法律法规的捍卫者,更应当以身作则,秉公执法,在工作中发挥积极性和能动性。二是完善监督队伍专业化知识结构。由于监督工作涉及面广,涉及问题复杂,因此,必须完善执法队伍的知识构成,如法学、行政管理、经济学、审计、汉语语言文学等专业知识。对此,需要建立学习培训制度,让监督队伍不断学习和更新业务及政策法规等方面的知识,为处理应对各种复杂问题打好理论基础。同时,要确保有经验、有能力的干部带队,配备能干事、有热情的青年干警,以“传帮带”的形式培养年轻的干警,从实务和经验角度训练年轻干警的观察能力、分析能力、应变能力、组织协调能力和解决问题能力,提升队伍的整体战斗力。

 

参考文献:

[1]检察建议在社会管理创新中的价值与运用

——以重庆市人民检察院第一分院办案实践为例

罗婷 崔志鑫∗∗

[2]胡税根,徐靖芮.我国政府权力清单制度的建设与完善[J].中共

天津市委党校学报,2015(1):73-74.

[3]基层行政监督存在的问题及完善

孙雪琳

[4]王凯伟,李莉.基层行政监督联动机制运行中的主体合作博弈:

现状与思路[J].行政与法..

[5]姚磊.我国县级行政监察中的突出问题与对策——以湖北省汉

川市为例[D].武汉:华中师范大学.