●不片面追求办案数,怎么理解 ●当事人的抗诉“焦虑”,怎么纾解 ●类案监督,如何更好地服务社会治理

精准监督 火候怎么把握

8月3日,山东省宁阳县检察院邀请代表委员对民事申诉案件举行公开听证会。本报记者卢金增 通讯员葛业锋 沈爱国摄

近日,湖北省竹山县检察院组织干警进村入户,开展民事诉讼监督工作宣传活动。本报记者蒋长顺 通讯员李美摄

近日,安徽省合肥市第五检察部成立专案组,就某公司买卖合同纠纷申请监督案进行讨论。本报通讯员王发松摄

最近,罗明和罗亮(均为化名)兄弟俩十分“困惑”——已经和原告“商量”好的“官司”,怎么就被检察院发现了破绽?

罗明是贵州某有限公司的法定代表人,罗亮是这个公司的股东。因无力偿还国有建设用地土地出让金和银行贷款,兄弟俩的公司,包括国有建设用地使用权在内的资产,被法院拍卖。

“王老板,你可以把我写的欠条拿过来,盖上我们公司的章,好去法院要钱。”“趁现在法院执行账户还有900万元,抓紧起诉啊,我们积极配合。”就这样,罗家兄弟相继“复制”了20多起“官司”。

“法庭审理中,原被告一点对抗性也没有,都是调解结案。”这一蹊跷,引起了贵州省毕节市检察院民事检察官的注意。该院第六检察部主任郭布红如此解读罗家兄弟的“困惑”:他们,撞上了精准监督的“枪口”。

精准监督,如今已成为全国各级各地民事检察人员念在嘴上、记在心里、行在脚下的目标和准则。作为新时期指导民事检察实践的新理念,精准监督理念带来了监督标准、监督方式、监督程序的变革与重塑。

“抗诉是刚性的,对应的是必须启动审判监督程序,为什么要限制使用?”

检察机关的抗诉,是越多越好吗?

“不少当事人对检察抗诉,总有一种强烈的‘执念’:官司一审、二审、再审都败诉了,当事人不信任审判系统的救济方式,所以说,对申请检察抗诉抱有很大的期望。”

韩鹏是一名律师,常年与当事人打交道。他说,一些当事人不符合申请检察监督的条件,就已经在内心确定了“检察抗诉”的目标。

法律规定,对检察机关提出抗诉的案件,法院应当作出再审的裁定。这个“应当”的必然逻辑,让申请人看到了“希望”。“即便最终结果与原裁判并无二异,但程序上走一遍,对当事人而言,感觉得到了重视。”韩鹏说。

对于检察机关而言,答案却并不如此。站在精准监督的立场上,民事抗诉并不是越多越好,片面追求监督数量的做法不足取。2018年10月24日,在十三届全国人大常委会第六次会议上,张军检察长在报告加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况时表示:“检察办案要优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件,抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题。”

但不片面追求数量的精准监督理念,也曾经引来一些不理解的声音。“抗诉是刚性的,对应的是必须启动审判监督程序,为什么要限制使用?”“放着刚性的监督不用,监督质效怎么体现?”

中国人民大学法学院教授汤维建曾在最高检挂职,在他看来,检察机关要勇于监督,更要善于监督。在强劲的监督需求面前,检察机关必须选择最佳的监督路径。在方法与目的、投入与产出之间实现匹配和平衡,面对这样的冲突,精准监督是正确的选择。

“检察机关加强民事诉讼监督,在一定程度上契合了当事人对私权利救济的需求,但不能据此将检察机关定位为当事人私权利的救济机关。”最高人民检察院第六检察厅厅长冯小光如此阐述。

在“精准”的要求下,如何掌握监督的“火候”?冯小光在一篇公开发表的文章中提炼出两个标准:一是法定性标准,二是必要性标准。

作为检察官,理解法定性的标准并不难,只要依据民事实体法和民事程序法规定,来审查民事裁判结果和民事审判执行活动的合法性即可。而必要性标准,则对检察官提出了更高要求。

“检察机关应当结合监督的社会效果、裁判作出时的司法政策和社会背景等因素对监督的必要性进行审查,在对相关因素综合考量后再作出是否予以监督的决定。”冯小光如是说。

“抗诉从严把握了,那我的民事检察监督申请,还会有下文吗?”

“我拿到了调解书,但人家就是不赔我钱,不仅赔偿款不给,工资也是拖着。”

“老板就在那里好好的,为什么法院不去执行?”

陈观(化名),福建省将乐县一名外来务工人员,在给个体工商户务工时,不慎受伤导致伤残,经鉴定,劳动能力功能障碍十级。

让陈观没想到的是,眼看无望的赔偿款和工资,竟然被一纸检察建议扭转了局面。

“个体工商户的字号为被执行人的,人民法院可以直接执行该字号经营者的财产。于是,我们建议法院直接执行个体工商户的经营者的个人财产。”将乐县检察院检察官杨威是这份检察建议的起草者。

实践中,到检察机关申请监督的当事人,可能不会把希望寄托在检察建议上。“抗诉从严把握了,那我的民事检察监督申请,还会有下文吗?”不理解精准监督的当事人,常常会产生这样的“焦虑”。

2019年2月,最高检制定下发《2018—2022年检察改革工作规划》,对民事检察工作给予了重点关注,指出要完善抗诉、再审检察建议、检察建议等多元化监督格局,借此实现裁判结果监督、审判人员违法行为监督和执行监督全面均衡发展。

按照这种多元化监督格局的设计,不同的监督方式,对应当事人申诉案件的客观情况,根据不同的案情,对症下药。对一些在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件,可选择提请抗诉的监督方式,由上级检察机关进行监督;对不具有典型性,但依法应予监督的案件,可选择提出再审检察建议的方式,由同级检察机关进行监督;对无须改变裁判结果的瑕疵类案件,可选择提出检察建议的方式进行监督。

“在执行程序中,制发检察建议是符合诉讼程序的监督方式,而且这种监督方式,也比较高效,有利于化解矛盾和纠纷。”杨威说。

记者注意到,对于多元化的民事检察监督方式,学界也给予了积极评价。在汤维建看来,多元化的民事检察监督方式,合理配置了现有检察资源,有利于破解“受案数量多、结案相对少、监督规模小”的突出问题,增强监督的有效性和权威性。

在从事检察工作之前,郭布红是基层法院的一名法官。这让他在民事检察监督办案中,能够站在法官的视角上思考检察工作。郭布红认为,一些稍微“柔性”的监督方式,更容易被法官所接受,也更有利于当事人问题的及时解决。“不过,在实践中,与抗诉的有章可循不同,多元化监督方式的实践需要更大的担当与创造精神,检察官一定要站在双赢、多赢、共赢的立场上开展监督工作。”他说。

跳出“个案正义”层级,致力于从机制体制上推动普遍正义的实现

在湖北某市,民事部门检察官注意到一个特殊的委托代理人——钟天(化名)。

但凡其代理的案件,当事人均不到庭参加诉讼,法律文书、执行款也都是由钟天直接领取。不到两年的时间,这样的案件有七起之多,案由也集中在机动车交通事故责任纠纷。

这就不是简单的个案问题了。除了个案要实现精准监督,对类案监督,最高检也提出明确要求。

类案监督像是合并“同类项”,聚焦一定时期内、一定地域内的普遍性、倾向性、苗头性问题,在分析研判的基础上,提出较为抽象的类案监督意见。因此,类案监督突破了个案监督的局限,致力于从机制体制上推动普遍正义的实现,具有更强的预防功能和监督刚性。

2018年,最高检就法院在民事公告送达中存在的不规范问题向最高法发出类案检察建议,指出法院在民事公告送达中存在的主要问题并提出建议,此举取得良好效果,更为各地作出了示范。

回到钟天所在的湖北某市。该市检察官调查发现,钟天既不是律师、基层法律服务工作者,也不是当事人的近亲属,其只能作为公民代理参加诉讼,但公民代理有着严格的程序要求。“他提交的材料或不齐全,或弄虚作假,其诉讼代理人身份不合法。不少案件当事人也表示,根本没有委托过钟天从事诉讼活动。”承办检察官介绍。

在分析研判多起相关案件的基础之上,针对诉讼代理人资格、诉讼证据等问题,检察院向同级法院制发检察建议,建议严格审核代理资格、严格依法采信相关证据,进而避免利用诉讼谋取不当利益。检察建议发出后不久,钟天故技重演,在一起交通事故责任纠纷中,骗取原告赔偿款25万余元。

“如果审判人员按照检察建议依法履行职责,就可以及时制止相关违法行为。”检察院再次向当地法院发出检察建议,建议法院对五年以内与钟天相关的案件进行全面清理的同时,对没有履行诉讼代理人资格审核而导致严重后果的审判人员给予相应处分。

法院很快作出回函,对检察建议予以全盘接受。不久,法院又将案涉工作人员的行政警告处分决定抄送给检察院。

“类案监督在湖北全省检察机关很有‘市场’”,湖北省检察院第六检察部检察官助理张柳表示,在湖北各地,检察机关会定期汇总分析监督工作整体情况,对同类型案注重梳理研究,积极探索类案监督。针对违法送达、随意减免诉讼费、无人民陪审员资格人员参与案件审理等审理管理漏洞,执行案件调查财产不及时、终结本次执行程序不规范、选择性执行、消极执行等不规范执行行为,实践中不乏检察实践。

“能够发现共性问题,提升监督质效,特别是能够监督法院及时堵塞审判程序中的漏洞,起到监督一案影响一片的效果。再者,也可以避免对多起案件中的相同违法行为多次制发检察建议。”张柳说。

面对现实难题,拿出更具专业性和说服力的行动,通过优化监督实现强化监督

最高检民行专家委员会,成立于2018年7月29日,由103名专家组成。作为专家委员,汤维建多次被邀请参加活动。

“检察机关不能单打独斗,要充分发挥社会力量特别是专家学者、专职律师、资深法官、有法律背景的人大代表、政协委员等的作用,共同为人民群众提供更多更优的法治产品、检察产品。”成立之初,张军检察长就对民行专家委员会寄予众望:借助“外脑”优化强化民行监督,最大限度发挥民行专家委员会制度作用,推进公正司法、廉洁司法,通过优化监督实现强化监督。

然而,改革鲜有一帆风顺,精准监督理念付诸实践,冲突和磨合必不可少。精益求精的监督要求、复杂的监督环境以及精准监督方式的选择,面对着现实中的难题,检察机关必须要拿出更具专业性和说服力的行动。

2019年5月,最高检以“打击虚假诉讼 共筑司法诚信”为主题,发布第十四批指导性案例。在指导性案例的指导意义部分,最高检对“虚假诉讼”的概念表达了自己的观点,明确单方实施虚构事实提起民事诉讼行为也应纳入虚假诉讼范畴,回应了因法律供给不足导致的办案难题。

“该批案例对如何发现虚假诉讼监督线索、用好用足调查核实权、依托信息技术以及形成监督合力等均有指导意义,有助于逐步解决虚假诉讼监督案件‘发现难’‘查证难’‘监督难’等问题。”一位从事民事检察工作的检察官向记者表示,很及时,很有指导性。

作为制度设计的一部分,《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》也在紧锣密鼓的修订过程当中。适应新时代对民事检察监督的新要求,以精准监督新理念为指导,这部诞生于2013年的指导民事检察工作的基本规范,也将迎来新的篇章。民事检察实践会提交一份怎样的答卷,让我们拭目以待!

(本报记者于潇)